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고용허가제하에서 외국인노동자 실태와 정책 과제
박천응 목사(안산외국인노동자센타 소장)

1. 국내 외국인노동자 체류자 통계

2004년 5월 현재 국내 체류 외국인노동자수는 38만 여명에 이른다. 법무부는 현재 불법체류자의 수는 139,000여명이라고 발표하였지만(2004년 3월), 밀입국자 및 사업장 이동으로 불법체류자로 전락한 자들까지 포함 하면 전체 불법체류자의 수는 15만 명에 이를 것으로 추정된다.

1) 국내 체류 4년 이하 체류자 합법화 신고자 수
불법체류 이주노동자는 2003년 8월 31일 현재, 306,382명이다. 그러나 이 가운데 184,199(80.9%)이 합법화 신고를 하여 합법체류자가 되었다. 중국(교포) 154,652(79,956)명, 태국 21,373명, 필리핀 18,502명, 방글라데시 17,751명, 인도네시아 16,982명, 베트남 15,974명, 몽골 13,094명, 우즈베키스탄 8,834명, 기타 39,400명이 신고를 마쳤다.

(1) 신고자수
(2) 국적 현황
(3) 업종별 현황---첨부화일 다운

2) 자진출국자 재입국 대상자 수
정부는 지난 2003년 10월 이후 자진출국자는 고용허가제를 통해 국내에 다시 들어 올 수 있는 정책을 취하였다. 자진출국자의 수가 얼마인지는 아직까지 확인되지 않고 있다. 정부는 산업기술연수생 출신 국가 중 고용허가 제외국가 3,600여명은 산업기술연수생으로 입국 조치한다고 발표 하였다. 그러나 나머지 자진출국자들이 언제 어떤 방법을 통해 들어 올 수 있는지는 아무도 모르는 안개상황이다. 산업기술연수생 출신 17개국이 아닌 경우는 자진출국을 하였다 하더라도(불법체류국 97개국) 사실상 재입국이 어려운 것이 지금의 현실이다.

3) 미등록이주노동자(불법체류)의 수
  최근 정부는 지난 3월 강제추방 단속을 실시하면서 불법체류자의 수는 139,000명으로 밝혔다. 이는 지난 2003년 12월 오히려 34,000여명 더 늘어난 수치이다. 정부의 강제 추방정책에 의하여 출국된 자들은 1차 단속(11월) 1,223명, 2차 단속(12월) 1,019명, 3차 단속( 3월) 1,209명, 등 3월 11일 현재, 4,792명이 강제 출국되거나 출국 절차를 밟고 있다. 결국  강제추방 혹은 자진출국으로 불법체류자의 수가 줄어든 것이 아니라 오히려 출국자의 7배 정도가 오히려 늘어났다. 강제추방정책이 실패하였음을 보여주는 결과이다.

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2. 달라지는 외국인노동자 정책 제도 : 고용허가제

1) 고용허가 대상국가
산업연수생은17개 국가에서 들어왔다. 그러나 2004년 8월부터 실시되는 고용허가제 대상국
가는 8개국이 된다. 필리핀, 태국, 몽골, 중국, 카자스탄, 스리랑카, 베트남, 인도네시아가 이들 대상 국가이다. 그동안 외국인노동자 관련 단체들이 관계하던 외국인노동자들의 지형변화가 예상된다.

2) 2004년 신규 입국 예상 외국인노동자
2004년 신규 외국인노동자는 총 7만 9천명이 새로 입국될 예정이다. 중국동포들이 일하게 될 서비스업 6개 업종은 음식점업, 사업지원서비스업, 사회복지사업, 청소관련서비스업, 간병서비스업, 가사서비스업이 될 것이다. 2004년 2월말까지 자진 출국한 외국인노동자들의 경우 고용허가제 구직자 풀에 포함되도록 송출국가에 노동부 요구할 예정이다. 그러나 국내 취업 외국인노동자는 출국 후 1년 이내에는 고용허가제로 취업 할 수 없다(법률18조2항)는 내용 때문에 국내에서 다시 일할 수 있는 것은 2005년 4월이나 되어야 가능 할 것으로 보인다. 그나마 5배수 추첨에 의하여 들어 선택적으로 들어오게 됨에 따라 경우에 따라서는 자진출국자들의 입국은 더 늦어질 가능성이 높아 입국 시기를 알 수 없다는 표현이 정답일 것이다. 

< 제도별 도입규모․시기 >(단위 : 천명)
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3) 달라지는 제도 고용허가제와 그 문제점
고용허가제도의 독소조항이 문제가 되기 때문에 노동허가제로 바뀌어야 된다는 주장이 점차 강화되고 있다. 그렇다면 고용허가제는 무엇이고 고용허가제가 안고있는 문제는 무엇인가 살펴 보기로 하자.

(1) 외국인노동자의 위상과 문제
신규 고용허가 외국인노동자는 노동자로서 노동3권과 건강보험의 혜택도 받게 되지만 이에 따른 제약도 있다. 고용허가제 하에서는 기본적으로 3년의 비자를 받는다. (법률18조1항)  국내 취업 외국인노동자는 출국 후 1년 이내에는 고용허가제로 취업 할 수 없다(법률18조2항) 따라서 정부는 고용허가 대상 8개국 대상이 아닌 산업기술연수생 출신국 자진출국자 3,600여명은 산업기술연수생으로 들어올 예정이다. 이들 산업기술연수생은 법률적으로 근로자 신분이 아니다. 따라서 노동자로서의 평등권의 문제가 쟁점화 될 것으로 보인다. 고용허가 대상국가는 노동부가 2년 마다 재평가를 통하여 대상국가의 변경이 가능하기 때문에 송출국가에 의한 외국인노동자 이탈 방지활동에 따른 인권문제가 대두될 가능성도 높다. 또한 고용허가 대상 외국인노동자가 1년 마다 기업주와 재계약을 해야 하기 때문에 노동권이 제약 받을 가능성도 높다. 아무리 고용허가제라지만 송출국가 정부기관과 송출브로커의 밀착관계를 근원적으로 감시하는 것이 불가능하기 때문에 고용허가제 역시 송출비리의 위험성에 항상 노출되어있다.

(2) 고용허가제의 쟁점 : 사업장 이동의 제한
고용허가 외국인노동자는 체류 기간 중 사업장 이동을 마음대로 할 수 없다. 사업장 이동의 제한은 기본적 인권침해의 소지를 가지고 있다. 사업장 이동의 제한은 특수 분야 즉 핵을 다루는 직업, 생명공학 분야 등이 될 수 있는 일이지 3D업종에 적용하는 것은 문제가 많다. 사업장 이동의 허용되는 경우는 근로계약 해지, 휴업, 폐업, 외국인 고용허가의 취소 또는 고용제한 조치가 행하여진 경우이다. 그러나 이 경우에도 원칙적으로 3회를 초과 할 수 없다.(제25조 4항 4호) 사업장 이동에 제한에 대한 문제제기가 일자 정부는 3회 이외 1회 한해 예외적으로 이동이 가능하다(시행령제30조2항)고 하였다. 그러나 이경우도 휴업․폐업 그 밖의 외국인근로자의 책임이 아닌 사유로 그 사업장에서 근로를 계속할 수 없게 되었다고 인정되는 경우(제25조1항2호), 상해 등으로 외국인근로자가 해당 사업 또는 사업장에서 계속 근무하기는 부적합하나 다른 사업 또는 사업장에서의 근무는 가능하다고 인정되는 경우(시행령제30조1항)에 국한하고 있다. 고용허가 외국인노동자가 사업장 이동문제로 강제출국조치 될 수도 있다. 사업장 이동변경 신청 후 2개월 동안 직장을 구하지 못한 경우 (제25조 4항 3호), 사용자와 근로계약 종료 후 1개월 이내에 사업장 신청을 하지 않은 경우 (제25조 4항 3호)가 해당된다. 고용안정쎈터의 소극적 취업안내 활동, 외국인노동자의 사업장 이동에 관한 제약조건 및 언어 등에 따른 구직활동의 어려움, 정보의 취약성이 신규 불법체류를 양산해 내고 있다. 최근 들어 전국의 각 단체에는 사업장이동에 따른 마찰로 인한 상담사례건수가 임금체불 다음으로 높은 수치를 나타내고 있다. 고용허가제를 노동허가제로 바꾸어야 한다는 내용중에서의 가장 큰 차이점은 바로 사업장 이동의 자유의 부분이다.

4) 고용허가제 위반에 따른 벌칙
외국인근로자의 선발․알선 그 밖의 채용에 개입한 자, 사업장 변경 방해자는 1년 이하의 징역이나 금고 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처하게 된다. 즉, 직업안정기관이 아닌 자는 외국인근로자의 선발․알선 그 밖의 채용에 개입하여서는 아니 된다.(제29조 1항), 외국인노동자자의 사업 또는 사업장 변경을 방해한자(제29조 4항)도 1년 이하의 징역이나 금고 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처하게 된다. 기업주의 경우 표준근로 계약서 미체결자, 출국만기보험 및 출국만기일시금신탁 미가입자, 산업별 등성에 따른 보증보험 또는 상해보험 미가입자 등은 500만원 이하벌금 처벌을 받는다. 귀국비용보험 또는 신탁에 가입하지 않은 외국인노동자(제32조2항)나 고용변경 사유 신고하지 아니한 경우(제32조3항)에는 100만 원 이하의 벌금 처벌을 받는다. 불법체류외국인노동자 고용사업장(제20조1항), 고용허가 취소 사업장(제20조2항), 출입국관리법 위반하여 처벌받은 자(제20조3항)는 고용허가제에 따른 외국인노동자의 고용을 할 수 없게 된다. 민간단체의 취업알선은 안되는 일이다. 특히 사업장이동문제와 취업 알선의 용이성 등의 문제로 일선 취업알선기관이 기업과 짜고 개입하여 알선브로커 역할을 할 가능성이 매우 높다. 이들의 활동은 지금도 공공연히 이루어지고 있으며, 노동부 고용안정센터의 업무 대행 성격이 있어 이들 활동을 묵인하는 경우가 많다. 국내 용역업체의 외국인노동자 중간 브로커 역할이 눈에 띄게 늘어날 것으로 예측된다.

5) 민간단체 지원
고용허가제에서는 민간단체에 대한 지원도 이루어진다. 시행령 제29조(외국인근로자 관련단체 등에 대한 지원)에 따르면, 외국인근로자에 대한 무상의료지원사업, 외국인근로자에 대한 문화행사 관련사업, 외국인근로자에 대한 장제(葬祭)지원사업 등에 대한 지원이 이루어질 예정이다. 지원을 받을 수 있는 단체의 요건은 비영리법인 또는 비영리단체일 것, 노동부장관이 정하여 고시하는 시설 또는 장비를 갖추고 있을 것, 사업수행을 위하여 필요한 국가자격 또는 국가의 공인을 받은 민간자격을 소지한 자, 해당 분야에서 1년 이상의 경력을 가진 자가 2인 이상 종사하고 있을 것을 적시하고 있다. 그러나 정부지원에 따른 민간단체(NGO)의 비판적 기능이 약화될 가능성도 예고 된다.
 
3. 불법체류자 문제 해결방안

1) 실패한 불법체류 최소화 정책
강제추방반대를 외치던 단체들이 정부의 자진출국정책을 믿고 농성해산을 하였으나 지금까지 불법체류자 문제 해결에는 달라진 것이 거의없다. 최근 들어 미등록이주노동자들의 수가 다시 급증하고 있다. 2004년 5월 현재 국내 체류 외국인노동자수는 40만에 이른다. 법무부는 현재 불법체류자의 수는 139,000여명이라고 발표하였지만(2004년 3월), 밀 입국자 및 사업장 이동으로 불법체류자로 전락한 자들까지 포함 하면 전체 불법체류자의 수는 15만 명에 이르고 있을 것으로 추정된다. 정부의 반쪽짜리 고용허가제 실시, 반쪽짜리 사면 실시, 예측불가능한 자진출국 후 재입국정책이 불법체류문제 해결을 오리무중의 상황으로 만든 것이다. 결론적으로 말하면 불법체류자 문제 해결은 현재로선 장담불가이다. 이미 정책의 실효를 거두기 위한 시기를 모두 잃어버렸기 때문이다. ‘외국인근로자의고용등에 관한 법률 부칙 2조 4항의 수정을 통한 일시에 모든 불법체류자 문제를 해결 할 수 있었어야 한다. 이과정은 불법체류 중국동포 문제도 해결 할 수 있는 유일한 길이다. 장기 불법체류자를 불법의 상태로 둘 것이 아니라 국적은 허용하지 않지만 일 할 수 있는 영주권제도를 활성화해야 한다고 본다. 영주권제도는 국적취득이 어려운 재중동포와 외국인노동자에게도 개방되어야 한다고 본다. 특히 고정불변적인 외국인노동자의 3년 순환정책을 재고하여야 한다. 아울러 정부는 하루속히 산업기술연수제도, 현지법인연수제도 등 편법적 외국인노동자 관련 제도를 폐지, 수정하여 정상적인 외국인노동자 노동시장이 형성되도록 해야 한다. 장기체류자에 대한 양성화 정책은 이미 선진국이 택하고 있는 정책이다. 정부는 불법체류자의 체류불가 보다는 최소화의 방안이 무엇인가에 초점을 두어야 한다.

2) 영주권제도의 활성화
불법체류자 문제 해결을 위한 영주권제도의 확대를 위한 본격적인 논의가 활성화 되어야 할 때가 되었다. 외국인노동자를 고용하는 중소기업도 생존의 위기 상황에 처해있다. 중소기업의 현재의 문제는 인력난, 노령화, 경쟁력 약화로 꼽는다. 반월공단 입주 당시 1,000여명에 달했던 나염단지 협동조합의 종업원이 지금은 600명밖에 안된다. 폐업한 업체도 늘어나고, 장비 가동률도 20% 정도 떨어진 상태이다. 인력난으로 인한 인건비 상승도 부담스럽다. 결국 선택한 것이 외국인노동자 고용이다. 인력난보다 더 심각한 것이 기능직 순련공의 절대 부족이다. 현재 중소기업에 가장 필요한 인력은 단순노무직이 아니라 기능직 이상의 숙련공이라고 전한다. 그러나 청년실업 1백만 시대 젊은 숙련공 채용을 대부분의 중소기업은 포기한 상황이다. 내국인 숙련공 대부분 40~50대에 몰려 있다. ‘작업장의 노령화’ 현상이 일어나고 있다. 40~50대 숙련공이 빠져나간 자리를 메울 젊은 종업원이 절대적으로 부족한 실정에서 중소기업은 할 수 없이 순련공이 장기체류 외국인노동자 고용을 선택하게 된다. 중소기업은 장기불법체류자라 할지라도 숙련공일 경우 이들의 고용을 원하고 있는 것이다. 정부는 불법체류 근절을 말하고 있지만 장기 체류자 배제 등 현실을 무시한 원칙은 정책으로서는 가능하지만 실효는 거둘 수 없는 것이다. 미국이나 프랑스 등 선진국 나라들은 평균 10년에 한 번꼴로 사면령을 내려 이들을 장기체류자를 양성화(영주권) 하여 사회에 편입시킨다. 미국의 경우 앞으로 3년 후에도 이 불법 이주 노동자들이 건실하게 미국을 위해서 일한다고 한다면 그들은 영주권도 신청할 수 있고, 일정기간이 지난 후 정식 시민권을 신청할 자격도 얻게 된다. 노동하는 사람들에 대한 영주권 불가의 정책 전환이 모색되어야 한다.

3) 장기체류자 합법화 사례
미국이나 프랑스 등 나라들은 평균 10년에 한 번꼴로 사면령을 내려 이들을 사회에 편입시킨다. 이미 이 나라에 익숙해진 사람들을 체제 내에 끌어들이는 것이 이익이라는 계산도 깔려있다.
(1) 미국 : 미국의 경우 실업률이 높고, 불법 노동자들이 많은 직장을 차지하고 있음에도 불구하고 그들을 추방하는 것이 아니라 3년간의 시간을 주어서 합법적으로 노동을 하도록 허락한 것이다. 앞으로 3년 후에도 이 불법 이주 노동자들이 건실하게 미국을 위해서 일한다고 한다면 그들은 영주권도 신청할 수 있고, 일정기간이 지난 후 정식 시민권을 신청할 자격도 얻게 된다. 미국은 그들의 국익을 위해서 불법 노동자들에게 합법적인 지위를 줄 수 있는 법을 만들고 ‘은혜의 기간’을 허용한 것이다.
(2) 프랑스 : 프랑스는 외국인들을 국경에서 통제하지 않는다. 1985년에 유럽 여러 나라들은 ‘센겐조약’을 맺어 국경을 없애버렸다. 국경이 없는 유럽 나라들은 공항에서 출입국 도장을 잘 찍어주지도 않는다. 무비자협약을 맺은 나라 사람들은 3개월 동안 마음대로 체류할 수 있다. 불법체류 외국인이 자국 영토에 들어오면 제 발로 경찰의 불법이민자 관리 부서를 찾아오도록 하고 있다. 외국인 불법체류자들에게 매달 30만~40만원 정도의 거주수당을 1년 동안 지불하기 때문이다. 프랑스 정부는 이 같은 비용을 부담하는 것이 불법체류자로 인해 야기될 수 있는 사회혼란을 수습하는 비용보다 싸게 먹힌다고 판단하고 있다. 외국인 이민에 관한 새로운 법을 만들어 ‘상파피에’(서류가 없는 사람)들에 대한 체류 허가 심사를 벌였다. 14만 명 중 7만7천여 명은 국내 체류를 양성화했으나 6만3천여 명에 대해서는 체류 허가를 거부했다. 심사의 기준에도 인권이 적용됐다. 자녀가 있는 사람들과 노약자가 우선됐다.
(3) 영국 : 영국 정부는 오는 5월 유럽연합(EU) 확대를 계기로 영국에 불법 체류하고 있는 수만 명의 동유럽 노동자들을 ‘신고 뒤 체류 인정’ 방식으로 사면했다. 영국의 경우 작년 47,000명의 외국인 노동자에게 "Work Permit"를 허용한 것으로 알려지고 있으며 금년에는 중. 동구권 국가들이 EU 합류로 이들 국가 노동자에 대한 입국허가 비율이 전체의 17～20%에 이를 것으로 예상된다. 영국 정부는 오는 5월 유럽연합(EU) 확대를 계기로 영국에 불법 체류하고 있는 수만 명의 동유럽 노동자들을 ‘신고 뒤 체류 인정’ 방식으로 사면하고 있다. 블렁킷 내무장관은 “불법 체류자 문제를 해결하는 유일한 방법은 정부가 합법적인 길을 열어주는 의지를 갖는 것이라고 믿는다”며 “영국은 만성적인 인력난 해소를 위해 합법적이며 관리 가능한 방법으로 경제적 이민을 수용할 준비가 돼 있다”고 말했다. 먼저 동유럽 출신 불법 체류 노동자들을 합법화시킨 뒤, 비유럽 출신 불법체류 노동자들은 신분증 도입으로 유사한 사면조처를 단행할 계획인 것이다.
(4) EU회원국 : 덴마크, 네덜란드는 EU 국가 가운데 가장 처음으로 지난 2001년 동구권 노동자의 노동시장 유입을 허용한다고 밝힌 바 있지만 최근 이러한 입장에 변화를 보이고 있는데 덴마크는 여전히 "Work Permit"을 강조할 것으로 보이며, 네덜란드의 경우도 자국 국민을 우선적으로 고용하는 것을 원칙으로 한다. 다만 업종별로 외국인 노동자 고용 허용 여부를 검토하나 1순위는 기존 회원국 노동자를, 2순위에 신규 회원국 노동자를 고려한다는 입장이다. 중. 동구권과 가장 인접해 있는 오스트리아의 경우 현재의 노동 쿼터 시스템을 오는 2011년까지 존속한다는 방침이다.
(5)일본 : 일본 정부는 예술, 기술, 보도, 투자ㆍ경영 분야의 전문직 노동자들에게는 적극적으로 체류자격을 인정하지만, 생산현장에서 일하는 단순 노동자는 거부한다는 방침을 견지하고 있다. 단순노동자는 외국인연수와 기능실습제도를 통해 변칙적으로 고용하고 있는 실정이다. 1990년엔 재외거주 일본인 2, 3세를 뜻하는 닛케이진(日系人)이 일본에서 자유롭게 일할 수 있도록 입국관리법을 개정 했다. 그 결과 수많은 브라질계 닛케이진이 일본 각지에서 단순노동에 종사하는 현상이 나타났다.

4. 향후 외국인노동자 정책의 쟁점과 과제

1) 불법체류자 문제 해결 실패-양성화 문제
2) 강제추방정책-반한 단체의 기승, 정부의 시민단체에 대한 적대적 태도
3) 중소기업의 위기, 일자리 창출-노동시장의 고령화, 숙련이주노동자의 필요성
4) 3년 순환정책과 정주화 반대 정책-장기체류자 영주권제도 편입
5) 신규 8만여명 외국인노동자 유입 -신규 유입유보 및 15만 미등록 외국인노동자 체류해결
6) 사업장 이동제한 -사업장 이동에 따른 인권시비 및 신규 불법체류, 노동허가제
7) 고용허가 1년 단위 재계약-이주노동자 노동권 확보 제약
8) 고용허가 대상국 2년 마다 재심사-이탈방지 위한 송출국가의 인권침해
9) 고용허가에 따른 노동자 신분획득-노동조합 활동의 강화, 가족이 함께 살아갈 권리
10) 고용허가제 하에서의 신규 송출브로커 활개 가능성
11) 산업기술연수제의 활보, 현지법인 위장 연수생 입국-편법제도 중단 요구
12) 기타 부분의 시민단체 활동의 전문화, 다양화 - 시민권, 사회권, 교육권 및 건강권, 이주여성문제, 국제결혼 브로커와 피해자, 귀환정착 운동, 국경없는 마을 운동(다문화 공동체 형성) 등.